В феврале 2022 года мы оказались в новой реальности, и изменения коснулись всех: началась «специальная военная операция» на территории Украины, после чего из России ушли многие крупные иностранные компании, российский бизнес оказался в частичной изоляции и под санкционным давлением, россиян начали мобилизовывать на «СВО», а Кремлю необходимо справиться со всеми социально-экономическими вызовами и удержать власть.

На этом фоне Государственная Дума побила рекорд: парламент принял 653 закона за 2022 год. Один из ярких примеров — закон об электронных повестках, который был принят за рекордно короткий срок, на что жаловались сами депутаты.

Часть инициатив депутаты вносят по заданию других органов власти. В 2017 году председатель Госдумы Вячеслав Володин рассказывал об этом «Ведомостям» и подтверждал участие Администрации Президента в работе Госдумы: «За избирательное право, законопроекты об общих принципах местного самоуправления отвечает блок управления внутренней политики администрации президента (АП), для Думы сейчас основным партнером в администрации является государственно-правовое управление». При этом, по заверению Володина, ведомственный лоббизм сократился.

Политолог Николай Миронов отмечал тогда же, что часть инициатив АП или Правительства оформляются как исходящие от депутатов, однако «спущенные сверху» инициативы более значимы: «Депутатских законопроектов количественно больше, но они мельче по значению и среди них очень много шлака. Если отбросить все это, то получится, что инициативы администрации и правительства весомее».
При этом любая инициатива после внесения проходит через фильтр комитетов Госдумы, Совета Федерации, Правительства и Президента. Правительство может выразить мнение о законопроекте двумя способами: в виде отзыва или заключения. По Регламенту Госдумы, все законопроекты после внесения направляются для получения отзыва Правительства, однако далеко не все инициативы его получают. Согласно Конституции, те законопроекты, которые требуют значительного финансирования или касаются налогообложения, обязательно должны получить заключение.

Заключение и отзыв могут быть положительными, частично положительными (с рекомендациями и поправками) или отрицательными. В последнем случае законопроект, скорее всего, принят не будет. Также негативно, хотя и в меньшей степени, на шансы инициативы быть принятой влияет отрицательное заключение ответственного комитета Госдумы. Притом все это не прописано в законе или других документах — так сложились негласные процедурные правила.

Но хотя народные избранники в основном обслуживают интересы действующих властей, у них есть возможность влиять на законотворческий процесс и менять законодательство, в том числе в угоду конкретной отрасли или даже компании. Парламентарии могут вносить такие законопроекты из личного интереса или после общения с лоббистами. Мы можем не знать ни подлинной мотивации депутата, ни того, влиял ли кто-нибудь на его решение, а если да, то делал он это бесплатно, за деньги или в обмен на какие-то договоренности. В конце концов, автор законопроекта может просто стремиться выполнить KPI (которые в Госдуме давно планируют ввести официально) для политического роста и карьеры.

Так или иначе депутаты ежедневно вносят законопроекты, которые кому-то выгодны и приносят пользу (или вред). Информацию об этом мы сопоставляем с данными об аффиляциях депутата, чтобы понять, связан ли он как-то с теми, чьи интересы продвигает. На этом основании делается вывод о представительстве интересов.

Помимо связей депутата важен сам законопроект: его содержание, состав авторов, отрицательный или положительный отзыв Правительства. Опираясь на эти маркеры (критерии), можно категоризировать инициативы. Вид законопроекта позволяет нам понять, есть ли в нем признаки лоббизма, есть ли у инициативы бенефициары и кто они.

Анализируя законопроекты, которые были внесены в VIII созыве Госдумы, мы выделили следующие их типы:

• Потенциально лоббистские
• «Думские»
• «Комитетские»
• «Фракционные»
• Другие

Законопроекты, в которых мы находим признаки продвижения чьих-либо интересов, мы назвали «потенциально лоббистскими», поскольку не можем знать наверняка о влиянии третьих лиц на процесс законотворчества.

Лоббизм — это воздействие на представителей власти для влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы. Инструменты этого влияния могут быть разными: спонсорство избирательных кампаний или просто денежное вознаграждение; личные и публичные, формальные и неформальные встречи; участие в экспертных советах; в редких случаях — пиар-кампании.

Человек (организация или сообщество), который непосредственно добивается принятия нужного решения от политиков или чиновников, называется лоббистом. Теоретически депутат может вносить законопроекты и в своих собственных интересах.

Чаще всего мы не можем непосредственно отследить влияние на депутатов третьих лиц, поэтому остается анализировать другие признаки: вырисовываются ли четкие благополучатели в тексте законопроекта, связан ли депутат с темой инициативы или бенефициарами, которые получат от нее выгоду.

Бывает так, что у законопроекта есть очевидные выгодоприобретатели, инициатива написана «под конкретную компанию», но подтвердить связи депутата с этой компанией по информации из публичных источников не удается. Получается картина «разового продвижения интересов», или «разового лоббизма».

• Самый главный критерий потенциально лоббистского законопроекта — это явные или особенные привилегии, которые он предлагает ввести для отрасли/компании/ведомства. Если группа депутатов из комитета по молодежной политике вносит законопроект о поощрении юных спортсменов, мы рассматриваем это как их обыденную работу. Если же зарубежные страны вводят санкции против металлургической компании миллиардера Олега Дерипаски и он теряет в прибыли, а после этого в Госдуму вносят законопроект, который позволит ему восполнить потери за счет увеличения продаж пива в алюминиевых банках, — мы считаем этот законопроект потенциально лоббистским.

Исследование «Новой газеты» о тенденциях в законотворчестве за семь созывов Госдумы показало, что с 2012 года депутаты стали чаще вносить «коллективные» законопроекты, авторами которых выступают более 10 человек. По данным издания, инициативы с массовым количеством авторов неофициально стали называть «братскими могилами».

Единичные примеры, когда один законопроект вносили вместе более 100 парламентариев, появились во втором и третьем созывах. Те инициативы касались поправок к Конституции (№ 99059231-2, № 99059283-2) и в налоговое законодательство (№ 257152-3) и были отклонены.

Однако в VI созыве Госдумы, летом 2012 года, был внесен законопроект, который впервые ввел в законодательство понятие «иностранного агента» (№ 102766-6) — в состав его инициаторов вошли 243 народных избранника. В том же шестом созыве под законопроектом, известным как «Закон Димы Яковлева» (№ 186614-6), внесенным в ответ на принятый в США «Акт Магнитского» и запрещавшим гражданам США усыновлять российских детей, подписались 539 депутатов и сенаторов.

Всего за шестой созыв законопроектов с числом инициаторов больше 100 было шесть, в VII созыве — пять, причем все они пришлись на период с 2017 по 2019 год. Например, 381 депутат и сенатор поставили свои подписи под законопроектом 2018 года о контрсанкциях против США, который позволил признавать «недружественными» людей и организации (№ 441399-7).

Мы видим, что тренд на «групповое» законотворчество сохраняется и в VIII созыве Госдумы. В число инициаторов таких законопроектов входит руководство нижней (а иногда и верхней) палаты парламента, руководители фракций и комитетов. Такие законопроекты, как правило, вызывают общественный резонанс, широко освещаются в СМИ, не встречают на своем пути препятствий в виде отрицательного отзыва Правительства или неодобрения верхней палатой или Президентом РФ и довольно быстро проходят все стадии принятия. Все эти приметы могут указывать на то, что на самом деле законопроекты были подготовлены вне стен парламента (например, в Администрации Президента) и лишь преподнесены как инициатива народных избранников. Участие сразу нескольких сотен депутатов во внесении законопроекта при этом выглядит как политтехнологический прием, цель которого — показать лояльность, поддержку и сплочение элит.

В VIII созыве депутаты объединились и внесли беспрецедентное количество инициатив, подписанных почти всей Думой. За неполный восьмой созыв — к 31 мая 2023 года — таких «общедумских» законопроектов уже десять. Пять из них посвящены теме «СВО», остальные продвигают государственную повестку по вопросам не милитаристского характера.

Таким образом, за все созывы (на 31 мая 2023 года) в Госдуму было внесено 24 законопроекта с числом инициаторов более 100. Десять из них уже пришлись на восьмой созыв

Каждый комитет Госдумы отвечает за определенную отрасль или сферу жизнедеятельности и имеет собственную повестку. При комитетах действуют экспертные советы (деятельность которых недостаточно прозрачна), проводятся круглые столы, функционируют рабочие группы, отвечающие за частные вопросы, находящиеся в ведении комитета.

По итогам всех этих мероприятий разрабатываются и регистрируются законопроекты, которые мы называем «комитетскими». Идеи таких законопроектов предварительно обсуждаются с Правительством, могут выноситься на общественные слушания и только после этого вноситься в Госдуму.

Соавторами таких законопроектов становятся все или большая часть членов соответствующего комитета. Иногда к составу авторов присоединяются депутаты из других комитетов, которые имеют отношение к предмету законодательной инициативы. В пакете документов при внесении часто можно обнаружить положительный или частично положительный (с рекомендациями по корректировкам) отзыв Правительства.

Некоторые инициативы вносят устоявшиеся «связки» инициаторов — руководителей и рядовых членов профильного комитета Госдумы или профильных комитетов Госдумы и Совета Федерации. В таких случаях парламентарии предлагают поправки в отраслевое законодательство, скорее всего, потому, что у заинтересованного в них регулятора (органа власти) нет права законодательной инициативы. Например, важные для Центробанка законопроекты чаще всего вносят комитет по финансовым рынкам во главе с депутатом Анатолием Аксаковым и экс-председатель комитета СФ по бюджету и финансовым рынкам, а ныне заместитель председателя верхней палаты сенатор Николай Журавлев.

Изучая законопроекты и их авторов, мы неоднократно отмечали, что у депутатов-членов комитетов есть прямые или опосредованные связи с отраслью или сферой, которую курирует комитет. Еще у «комитетских» законопроектов часто есть конкретные выгодополучатели. Поэтому в некоторых случаях «комитетские» законопроекты могут иметь признаки «потенциально лоббистских».

По мнению ряда экспертов, с которыми мы разговаривали, у «комитетского» законопроекта выше шанс на успех, если у его авторов большой «аппаратный вес» (высокая должность) и они уже не первый созыв заседают в парламенте. Однако такие инициативы могут и надолго «зависнуть» на этапе первого чтения. Это значит, что возникает столкновение интересов разных групп, и, если не найдется компромисс или одна из групп не продавит свое решение, такой законопроект может пролежать в Госдуме не один созыв.

Фракции в Госдуме формируются в первую очередь по партийной принадлежности депутатов. Большая часть инициатив, внесенных депутатами из одной фракции (одной партии), представляет собой отработку партийной повестки и предвыборной программы. Как правило, такие законопроекты вносятся в интересах определенных групп граждан, имеют явные признаки популизма, а авторы заведомо понимают, что инициатива не будет принята. В основном это касается предложений «оппозиционных» фракций, которые по числу членов значительно меньше, чем фракция партии власти — «Единой России».

Именно поэтому фракционные инициативы практически не находят поддержки среди других фракций. Они, как правило, имеют отрицательный отзыв Правительства или не имеют его вовсе. Фракционные законопроекты редко проходят дальше первого чтения, но при этом из созыва в созыв (а иногда и в рамках одного созыва) вносятся повторно. Среди формальных причин для отклонения или возвращения законопроекта инициаторам: несоответствие Регламенту Госдумы (как правило, ст. 106 или 107) или Конституции РФ, небрежно собранный пакет документов (например, если вносится проект поправок в УК и нет заключения Верховного Суда), отсутствие отзыва Правительства или отрицательный отзыв, негативный отзыв ответственного комитета Госдумы и другие.

Хотя такие законопроекты не имеют шансов стать законами, тем не менее у них есть интересанты — это сами партии. Освещение их законодательных предложений в прессе позволяет им поддерживать свой имидж, показывать партийную работу и привлекать сторонников и избирателей.

Хрестоматийные примеры: фракция КПРФ с 2014 года ежегодно пытается провести законопроект «О детях войны» и с 2017 года призывает выйти из ВТО. Фракция «Справедливая Россия» с 2013 по 2018 год внесла семь законопроектов о введении прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц и с 2011 по 2020 год четырежды пыталась провести федеральный закон о введении госмонополии на производство и оборот этилового спирта. Фракция ЛДПР за время с шестого созыва Госдумы 21 раз пыталась внести разного рода поправки в закон о страховых пенсиях.

При этом, если инициатива попадает в поле интереса партии власти, законопроект «парламентской оппозиции» отклоняется. Затем вносится новый, практически идентичный, но в нем в число авторов входят члены (и даже председатели) профильных комитетов. Это один из «красных флагов»: сугубо фракционный законопроект только в редких случаях может быть принят Госдумой. Как правило, для прохождения нужно обязательное участие, а лучше — инициаторство представителей «Единой России».

Так произошло, например, с предложением фракции «Новые люди» урегулировать майнинг в России. Весной 2022 года фракция дважды вносила проект федерального закона «О майнинге в Российской Федерации» (№ 116366-8, № 127303-8). Первый был снят с рассмотрения после отрицательного отзыва Правительства, второй — внесен в день снятия первого и отклонен в октябре. Спустя почти месяц, после поручения премьер-министра Михаила Мишустина Минфину, Центробанку, ФСБ и ФНС проработать вопрос о выпуске и обороте цифровой валюты, группа депутатов во главе с председателем комитета ГД по финансовым рынкам Анатолием Аксаковым внесла на рассмотрение инициативу об установлении правового регулирования майнинговой деятельности (№ 237585-8). Члены фракции «Новые люди» также вошли в состав авторов. Однако теперь это уже не проект нового федерального закона (как предлагали «Новые люди»), а поправки в действующее законодательство, и инициатива претерпела значительные изменения.

Примеры «фракционных» законопроектов восьмого созыва:

Как и любая категоризация, наша попытка классифицировать инициативы депутатов имеет свои ограничения. Вышеперечисленные маркеры помогают отнести законопроект к одной из категорий, однако часто встречаются инициативы, которые не подходят ни под одну из них. Признаки разных видов законопроектов могут пересекаться или не учитывать особенные случаи.

Мы задавали вопросы о процессе законотворчества экс-депутату Госдумы Дмитрию Гудкову. Он рассказывал, что внутри фракций существует негласный мониторинг активности депутатов. Чтобы создавать видимость деятельности, депутаты предлагают законопроекты — только ради выполнения таких количественных показателей в своей фракции.

Авторы законопроекта могут объединяться по принципу членства в экспертном совете (как в примере про маркировку табака), рабочей группе или какой-то комиссии. Например, новый пакет законопроектов о расширении ограничений для «иностранных агентов» (№ 195130-8, № 195145-8) был внесен членами комиссии по расследованию фактов вмешательства иностранных государств во внутренние дела России. А проект нового федерального закона, обобщающего все разрозненные положения об «иноагентском» статусе (№ 113045-8), внесен не только членами этой комиссии, но и парой других депутатов и сенаторами Климовым, Джабаровым и Афанасьевой. В последнем проекте определены термины «иностранный агент», «иностранное влияние», «иностранный источник», «политический деятель», описано, кто может быть признан иноагентом, а также вводится единый реестр иноагентов вместо ранее существовавших четырех разных.

Бывает так, что депутаты из разных фракций объединяются и вносят «межфракционный законопроект». Пример: законопроект об установлении статуса «ветеран боевых действий» для тех, кто был мобилизован «новой властью» ДНР и ЛНР (№ 302569-8).

Существуют «технические» законопроекты. Их главная цель — привести законодательство в соответствие. Как правило, у таких инициатив нет выгодоприобретателей. Например, законопроект о замене слов «член Совета Федерации» на «сенатор Российской Федерации» (№ 168781-8).

Категория «другие» установлена для всех законопроектов, которые не подходят под категории «потенциально лоббистских», «комитетских», «фракционных» и «думских» инициатив.

Распространено мнение, что депутаты в Госдуме либо бездельничают, либо абсолютно не самостоятельны в своих решениях, а большинство законопроектов, которые они вносят, согласованы с более влиятельными структурами — Администрацией Президента или Правительством. Отчасти это так и есть: некоторые законопроекты вносят сразу с положительным отзывом Правительства, что говорит о том, что законопроект «спущен сверху». То же можно сказать и об инициативах, которые мы называем «думскими»: их подписывают более 200 человек во главе с руководством Госдумы, фракций, комитетов, что указывает на координацию действий депутатов извне.

Что касается «фракционных» инициатив, то такие законопроекты можно в основном охарактеризовать как патерналистские — когда партии выступают с позиции заботы о гражданах — и создающие «информационный шум». Как правило, это инициативы оппозиционных фракций, содержание которых отражает повестку партий. Непроработанные законопроекты получают отрицательный отзыв Правительства, после чего их отклоняют или возвращают инициаторам. Цель большинства таких «фракционных» законопроектов — создавать видимость работы, а не менять реальность.

Но как бы то ни было, депутаты наделены правом законодательной инициативы. Это значит, что у них есть инструменты, благодаря которым они оказывают влияние на принятие политических решений в юридической, законотворческой плоскости. Да, депутаты ограничены и не самостоятельны в плане масштабных политических изменений, но у них есть возможность менять другие сферы.

Высокая вероятность прохождения есть у «комитетских» законопроектов, авторы которых имеют большой аппаратный вес и не первый созыв заседают в парламенте, а также имеют прямые или опосредованные связи с отраслью или сферой, которую курирует комитет. Но и такие инициативы могут «зависать», порой на годы, когда они имеют признаки потенциально лоббистских законопроектов — в них сталкиваются интересы нескольких сторон, четко просматривается выгодоприобретатель (отрасль/ведомство/компания) и его связь с кем-то из авторов инициативы.

Что же до продвижения депутатами личных интересов, то спикер Госдумы Вячеслав Володин еще в 2018 году заявлял, что за это депутатов будут лишать руководящих должностей: «Если депутат, используя свои полномочия, лоббирует бизнес родственников, свои интересы, направляет депутатские запросы в личных целях, он будет отстранен от руководящей должности, а также на него может быть наложено взыскание». Примеров, когда реализовывалась бы эта мера, нет.

При этом с января 2021 года, согласно Регламенту Госдумы, все депутаты должны публиковать свои официальные запросы. Однако в большинстве случаев они этого не делают, а вместо запросов может быть написано обыкновенное письмо на бланке депутата. Аппарат Госдумы, по всей видимости, на практике не считает такой документ официальным запросом, соответственно, он не подлежит обязательному опубличиванию. Поэтому сейчас нет работающих инструментов, которые могли бы сделать законотворческий процесс более прозрачным, чтобы налогоплательщики знали больше о работе своих избранников и могли отследить влияние третьих лиц на конкретных депутатов.

Существуют разные инструменты, позволяющие сделать процесс законотворчества более прозрачным. Например, реестр встреч и реестр лоббистов, которые существуют в США, реестр лоббистов Великобритании, реестр прозрачности Евросоюза. Однако в условиях отсутствия регулирования лоббизма в России сделать процесс законотворчества понятнее можно «подручным способом»: депутаты могут писать более подробно в своих соцсетях о том, как и почему был разработан и внесен законопроект.

К сожалению, говорить сейчас о введении каких-то новых инструментов, культуре высоких этических стандартов и институте репутации не приходится. В России нарастает тенденция к закрытию информации. Недавно депутатам разрешили не публиковать декларации о доходах и имуществе, а Росреестр закрыл базы данных. При этом доступность информации можно назвать базовым условием для развития гражданского общества. Доступ к информации позволяет осуществлять гражданский контроль и не допускать, чтобы интересы одних ущемляли интересы других. Это касается многих сфер, и законотворчества тоже.

Но сейчас подвергаются эрозии и уже существующие правила и процедуры работы Госдумы. Все чаще нарушается регламент законотворческого процесса. Например, законопроект № 218171-8 изначально был коротким и касался ужесточения наказания за незаконное проникновение на охраняемые государственные объекты. Но во втором чтении Вячеслав Володин, Ирина Яровая, Василий Пискарев и Андрей Картаполов внесли поправки, совершенно не относящиеся к первоначальной теме законопроекта, — о наказании за дискредитацию не только армии России, а всех участников «СВО». Принять такую инициативу предложил основатель ЧВК «Вагнер» Евгений Пригожин, в конце января он направил Володину соответствующее письмо. 1 марта Володин внес поправки в Госдуму, и уже на следующий день проект одобрили во втором чтении. Внесение поправок, тема которых отличается от концепции законопроекта, утвержденного в первом чтении, позволяет депутатам ускорять процесс принятия изменений. В данном случае — по просьбе Евгения Пригожина.

«Специальная военная операция» и беспрецедентные санкции — период, когда у разных отраслей, компаний, граждан и даже государственных органов возникают разные проблемы и, соответственно, потребности их решить. Для решения этих проблем на государственном, законотворческом уровне есть разные инструменты: встречи с политиками, участие в экспертных советах, финансирование избирательных кампаний, реже — пиар-кампании.

Все эти механизмы и схемы лоббирования в основном непубличны, практически непрозрачны и не подотчетны ни государству, ни обществу. В конечном счете теневой лоббизм ущемляет интересы граждан, так как пролоббированные «в тени» решения не учитывают их мнение, а принимаются в интересах узкого круга людей. Это приводит к социальному неравенству и превосходству одних людей над другими.

Лоббизм был, есть и будет, какими словами его ни назови. И сам по себе лоббизм — нормальное явление. НКО, гражданские активисты тоже занимаются лоббизмом. Когда обманутые дольщики пишут письмо президенту — они занимаются лоббизмом. Когда родители требуют от мэра построить новую школу — это тоже лоббизм.
Но существует такой термин, как «потенциальная коррупция». Это то, что создает условия для коррупции настоящей. Плохо, если деятельность лоббистов не подконтрольна обществу: это повышает коррупционные риски в законотворчестве и создает ситуацию, когда одни получают комфортные условия для работы и жизни, а интересы других практически не учитываются.